转：《国际湿地公约》走过44年

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发表于 2015-6-18 14:23:18 | 显示全部楼层 |阅读模式

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《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》（又称《拉姆萨尔公约》、《国际湿地公约》，以下简称《公约》）第十二次缔约方大会6月1日~9日在乌拉圭埃斯特角城举行。来自168个缔约方，以及《公约》国际伙伴组织、联合国机构、其他国际组织和非政府组织的800名代表参加了会议。
　　这次会议的主题是“湿地，为了我们的未来”。会议通过了包括《2016~2024年战略计划》，为《公约》提供科学技术咨询和指导的新框架，宣传教育、参与和意识提高方案，《公约》湿地城市的认证等在内的16项决议。这次会议为加强《公约》与其他多边环境协议和国际机制的协调与合作，以及为实际的履约工作制定了路线图。
　　主要内容和机制
　　1971年2月，在伊朗拉姆萨尔召开了湿地及水禽保护国际会议，会上通过了《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》。这一公约是在世界自然保护联盟（IUCN）组织下谈判达成的一项政府间协议。
　　《公约》旨在通过国家行动和国际合作，保护和可持续地利用湿地，为在全世界实现可持续发展做出贡献。《公约》于1975年12月21日生效。它为保护和合理地使用湿地及其资源提供了一个框架。
　　根据《公约》，缔约方主要有下列义务：在加入《公约》时至少指定一个湿地列入《国际重要湿地名录》，加强其保护，并在以后继续指定其领土范围内其他湿地列入此名录；缔约方应将湿地保护纳入其国家土地使用规划中，促进其领土范围内湿地的合理使用；建立湿地自然保护区，在湿地研究、管理和守护方面开展培训；与其他缔约方就履约事宜进行磋商，特别是在跨境湿地、共有水体和物种方面。
　　缔约方大会是《公约》的决策机构，每3年召开一次会议，其任务是：审议缔约方递交的关于前3年履约状况的国家报告，讨论履约情况和经验；审议《国际重要湿地名录》中的湿地状况，通过有关湿地保护的技术和政策指导方针以及进一步改善湿地保护和管理的决议；讨论和通过3年《工作计划》和多年《战略计划》；接受国际组织的报告，促进国际合作活动；通过公约秘书处预算。
　　《公约》下的常务委员会代表缔约方大会在大会闭会期间根据缔约方大会的决议管理公约。科学技术审议委员会是1993年建立的《公约》的一个附属机构。它为缔约方大会、常务委员会和秘书处提供科学技术方面的指导。
　　《公约》秘书处设在瑞士格兰德IUCN总部，秘书处成员在法律上是IUCN的职员。联合国教科文组织是《公约》加入文书的保管者，但《公约》不是属于联合国的一个多边环境法律文书。4个非政府组织，即IUCN、世界自然基金会（WWF）、国际鸟盟和湿地国际是《公约》的伙伴组织，合作推动《公约》的执行。
　　1980年~1990年间召开了4次缔约方大会和1次缔约方特别大会，对《公约》的内容做出了修正和补充。
　　履约成就
　　《公约》是一个框架性的多边环境法律文书，没有强制性惩罚条款。缔约方通过各自国内的行动和国际合作，实现湿地的保护。40年来，它为保护全世界的湿地发挥了积极的作用，其主要成就包括以下几个方面：
　　首先，《公约》现有168个缔约方，已经列入《国际重要湿地名录》的共有2189个湿地，占地约2.09亿公顷，其中列入《蒙特勒记录》的湿地有48个。这些湿地在《公约》框架内得到了保护。40年来，《公约》的范围大大地扩展了。开始时，保护和合理使用湿地主要是为保护水禽栖息地，现在已经扩展到与湿地有关的许多领域，不仅关系到人体健康，而且涉及气候变化、生物多样性保护、生物燃料和脱贫等全球议程上的重要问题。
　　其次，在全球和区域召开了许多研讨会和技术交流会，交流湿地保护的信息和经验，推动了各国湿地的保护。制订和出版了《湿地保护指南》、《拉姆萨尔手册》、《拉姆萨尔工具包》和《合理利用湿地手册》等指导性文件。这些指南和手册对各国的湿地保护发挥了积极作用。
　　第三，与联合国环境规划署、《生物多样性公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《保护迁徙野生动物物种公约》、联合国千年生态系统评估、联合国教科文组织人与生物圈计划等发展了紧密的合作关系。通过《公约》下的活动，提高了各国对湿地重要性的认识，并将湿地保护同脱贫和可持续发展相联系，从而加大了保护的力度。
　　中国1992年加入《湿地公约》。此后，从国家到地方湿地保护与履约管理机构逐步建立，为湿地保护提供了组织保障。中国政府认真履行《湿地公约》规定的义务，采取了一系列措施保护和恢复湿地。湿地保护立法工作全面推进。2013年国家林业局发布了《湿地保护规定》。14个省（区）也出台了省级湿地保护条例。中国还制订了湿地保护的规划和计划。
　　全国已建立湿地类型自然保护区553处，国家湿地公园145处，以湿地自然保护区、湿地公园为主的湿地保护网络体系初步形成，湿地保护面积达到1820万公顷，占全国自然湿地总面积的50.3%。现已有46块湿地列入《国际重要湿地名录》，总面积405万公顷。主要江河源头及其中下游河流和湖泊湿地、主要沼泽湿地得到抢救性保护，局部地区湿地生态系统得到有效恢复，湿地保护面积大幅增加。
　　问题和进展
　　尽管取得了一定的成就，《公约》履行中仍然存在着一些问题，主要有以下几个方面：
　　第一，对湿地重要性的认识不够。从全球范围来看，湿地保护还没有引起人们足够的重视。主要原因是一些国家对湿地的重要性认识不足，继续将湿地用于工农业和房地产开发，因此湿地仍在继续遭到破坏。多数多边环境协议的缔约方大会有一个高级别部分，邀请部长级官员参加，但《公约》没有这样的安排。这也是各国对这个公约重视不够的原因之一。
　　《公约》第十二次缔约方大会通过了一个《宣传教育、参与和意识提高方案》。它将有利于提高各国对湿地重要性的认识，从而推动《公约》的执行。
　　第二，秘书处主管机构问题上存在争论。《公约》是唯一的一个不属于联合国管理的多边环境法律文书，IUCN一直是《公约》秘书处的主管机构。从第九次缔约方大会开始，各国在继续保持原来的安排，还是改由联合国来管理秘书处的问题上一直存在着分歧。
　　一些国家主张由联合国环境规划署作为秘书处的主管机构，但更多国家还是主张秘书处由IUCN管理。经过讨论和协商，最后大会决定保持由IUCN主管秘书处的安排，并要求常务委员会成立一个工作组，来研究缔约方提出的问题。
　　第三，资金筹集困难。《公约》自己没有独立的资金机制。由于它不是联合国管理的一个多边环境协议，很难取得联合国所属资金机制例如全球环境基金的资金，因此经费比其他多边环境协议更加困难。最近几年，由于全球金融危机，发达国家对《公约》的捐款减少，造成更大的困难。第十一次缔约方大会通过的秘书处预算是零增长。由于物价上涨等因素，预算实际是减少了。这势必会影响《公约》的履行。
　　第十二次缔约方大会通过的关于集资和伙伴关系的决议，强调通过将《公约》的目标和其他多边环境协议的目标相联系，利用其他资金机制例如全球环境基金、清洁发展机制等，开展《公约》下的活动。决议还强调从私人部门集资。
　　第四，与其他多边环境协议的协调不够。湿地与气候变化和生物多样性等全球环境问题密切相关，因此《公约》同《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等全球环境协议的合作和协调十分重要。虽然在这方面已经采取了一些行动，但这种合作和协调仍然十分不足。《公约》在气候变化和生物多样性丧失等全球环境问题上的职责如何界定，和其他法律文书如何分工，至今仍有许多问题。
　　第十二次缔约方大会通过的《2016~2024年战略计划》和有关决议，强调与《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》和《防治荒漠化公约》等加强合作和协调。例如将湿地管理纳入《国家生物多样性战略和行动计划》，强调湿地在气候变化的减缓和适应中的作用，将湿地保护与2015年后发展议程，特别是可持续发展目标相联系，以此提高《公约》的地位，促进它的履行。
　　湿地被称为“地球之肾”，是生物多样性最为丰富的生态系统之一，是给人类提供经济和社会重要资源的具有高生产率的生态系统。在全球范围内，由于工农业生产和房地产开发等人类活动，以及水文系统的变化，湿地面积不断缩小，湿地生态系统受到严重威胁。因此，履行《公约》，保护湿地，是人类面临的一个十分迫切的任务。
　　本文来源：中国环境报